Oleh Tarli Nugroho
Peneliti di Mubyarto Institute; Ketua P2M (Perhimpunan Pendidikan Masyarakat)
Para pendiri Republik ini kebanyakan hidup dalam idealisasi nilai-nilai pedesaan. Soekarno, Hatta, Yamin, Tan Malaka, Ki Hadjar Dewantara, Amir Sjarifuddin, Soepomo, atau yang lainnya, hidup dengan alam kebatinan yang demikian. Satu-satunya perkecualian yang tegas mungkin hanya ada pada seorang Sjahrir. Seperti pernah ditulis Mrazek, ia mungkin satu-satunya orang yang dilahirkan terlepas dari segala bau “tradisi”, “primordial”, serta “parokial”. Sementara tokoh-tokoh lainnya tak pernah kehilangan pijakan akar tradisi, kita memiliki kesulitan yang nyata untuk menemukan kata “Minangkabau” dalam karangan-karangan Sjahrir.
Idealisasi nilai-nilai pedesaan yang melekat pada pemikiran para Bapak Republik tadi merupakan artefak sejarah bahwa Indonesia sesungguhnya adalah sebuah bangsa dan negara yang pada titik permulaannya dibangun oleh berbagai “komunitas desa” yang pluri. Sehingga, apa yang dimaksud dengan “nilai-nilai pedesaan” tadi tidak persis sama antara satu komunitas dengan komunitas lainnya. Dan berbagai nilai tadi telah dikoherensi dan dikonversi menjadi nilai-nilai bersama melalui sejumlah momentum, mulai dari Kongres Pemuda, hingga baku dalih filosofikal dan yuris dalam sidang-sidang Badan Persiapan Usaha-usaha Kemerdekaan.
Pengajuan konsep negara integralistik oleh Soepomo dalam BPUPK, di tangan sejumlah Indonesianis dan sarjana kita, secara keliru—dengan sudut pandang hari ini—sering dianggap sebagai contoh masuknya anasir gagasan fasistik dan totalitarian di dalam perumusan konstitusi kita. Penilaian itu menurut saya sepenuhnya keliru, karena gagal memahami sejarah-intelektual terbentuknya bangsa dan negara ini.
Gagasan negara integralistik yang ditawarkan Soepomo sebenarnya harus dibaca sebagai cermin dari gagasan “negara desa” yang berangkat dari “idealisasi nilai-nilai pedesaan” tadi, idealisasi yang disebut oleh Niels Mulder (1998) sebagai bagian dari “Asian Values”. Dalam “negara desa”, yang bisa juga disebut sebagai “masyarakat tatap muka”, dimana semua orang saling mengenal satu sama lain. Dengan premis itulah maka Soepomo dalam sidang BPUPK, misalnya, menolak masuknya rumusan mengenai hak-hak kewargaan, karena dalam sebuah “negara desa”, rumusan semacam itu tidak perlu dicantumkan secara verbal dan eksplisit. Jadi, Soepomo bukan menolak nilai-nilai tentang hak kewargaan, atau nilai hak-hak asasi manusia, melainkan mempersoalkan verbalismenya. Sebab, dalam sebuah masyarakat tatap muka, penegasan mengenai kewajiban itu lebih utama daripada penegasan mengenai hak.
Ketika Soepomo menyebut UUD 1945 sebagai “Undang Undang Dasar Gotong Royong”, tak lain itu sebenarnya merupakan penegasan dari bagaimana kentalnya gagasan “negara desa” pada diri Soepomo. Apalagi, dia merupakan seorang guru besar hukum adat. Hanya saja, menghubungkan gagasan tersebut (baca: negara integralistik) dengan gagasan totalitarian di Eropa, atau fasisme Jepang, seperti yang misalnya pernah dilakukan David Bourchier (1996), jelas tak lebih dari sekadar fiksi ilmiah.
Kritik terhadap pandangan Soepomo terkait soal hak-hak kewargaan tadi muncul dari Hatta dan Yamin. Hatta, kita tahu, mengenyam pendidikan di Negeri Belanda, tapi tidak demikian halnya dengan Yamin. Kritik Hatta dan Yamin terhadap Soepomo sebenarnya bisa dilihat sebagai kritik warga “nagari Minangkabau” terhadap “negara desa” ala Jawa.
Dengan sudut pandang ini, perdebatan yang terjadi dalam sidang-sidang BPUPK sebenarnya merupakan perdebatan dari “idealisasi nilai-nilai pedesaan” yang berasal dari seluruh Nusantara. Sebagai sarjana, mereka yang terlibat dalam perdebatan itu tentu saja berusaha melegitimasi gagasannya dengan mencari sinonim-komparatifnya dalam paham, pemikiran, dan praktik tata negara di negeri lain. Ini diperkuat oleh kenyataan bahwa Soekarno dan angkatannya merupakan kaum sarjana yang otonom, yang tak mudah membebek serta menjadi budak dari pemikiran yang dipelajarinya. Fakta ini bisa kita simak dari karangan-karangan lengkap mereka.
Namun, selain berisi perdebatan antar-berbagai ideal negara desa yang pluri tadi, perdebatan dalam sidang BPUPK juga berisi tarik-menarik antara gagasan negara desa dengan negara kota.
Jika gagasan negara integralistik merupakan cermin dari gagasan negara desa, maka gagasan republikanisme sebenarnya merupakan cermin dari negara kota. Gagasan republikanisme bertolak dari pandangan bahwa negara adalah milik publik, sehingga pemimpin harus dipilih dari kalangan rakyat sendiri. Gagasan ini memang muncul pertama kali sebagai kritik terhadap sistem monarki feodal di Eropa, seiring berkembangnya kapitalisme. Tentu saja gagasan tentang ruang publik politik lahir seiring perkembangan kapitalisme, karena kapitalismelah yang telah memunculkan kota dan kelas borjuis, yang kemudian menjadi sentra dan aktor dari perlawanan terhadap kekuasaan raja-raja feodal.
Jadi, jika negara desa identik dengan integralisme, yang oleh orang Jawa dirampatkan sebagai “manunggaling kawulo gusti”, maka negara republik, atau negara kota (city state) ini dibangun oleh komunikasi publik. Dan berbeda dengan model negara desa yang banyak bertumpu pada kepercayaan antar-individu, negara kota dicirikan oleh sistem birokrasi dan administrasi yang detail. Termasuk di dalamnya soal pembagian kekuasaan. Konsekuensinya, negara kota harus ditopang oleh kegiatan ekonomi dan keuangan yang kuat, karena untuk menghidupi birokrasi tadi dibutuhkan biaya yang tidak sedikit. Tentunya tidak mengherankan, karena penyokong utama dari negara kota adalah kegiatan ekonomi dan keuangan, maka peran kelas borjuis menjadi sangat dominan.
Pelembagaan negara demokrasi modern umumnya hanya kita kenal melalui model negara kota. Di negara-negara kontinental yang penduduknya homogen dan wilayahnya relatif kecil, model negara kota mungkin merupakan bentuk pelembagaan demokrasi yang efektif. Namun, di negara-negara yang besar, baik penduduk maupun wilayahnya, dan apalagi negara kepulauan semacam Indonesia, model tersebut memang perlu dipikirkan kembali. Itu sebabnya sidang-sidang BPUPK dahulu melahirkan perdebatan yang alot mengenai soal tata negara ini.
Secara umum, sebelum diamandemen empat kali, arsitektur gagasan dalam konstitusi kita, yaitu UUD 1945, sebenarnya merupakan bentuk jalan tengah antara model negara desa dengan negara kota. Hadirnya MPR sebagai lembaga tertinggi negara, yang berkuasa memilih, mengangkat dan memberhentikan presiden, yang struktur keanggotaannya terdiri baik dari partai politik maupun utusan-utusan (daerah, golongan [ras, profesi, dll.]), merupakan salah satu cerminnya. Anggota MPR dipilih dengan dua model, yaitu pemilihan langsung dan pilihan tidak langsung berjenjang. Produk pemilihan langsung adalah partai-partai politik yang duduk di DPR, sementara produk pemilihan tidak langsung adalah utusan-utusan tadi.
Memang, standar rekrutmen utusan daerah dan golongan pada masa Orde Baru sangat buruk, karena semuanya ditentukan oleh presiden, padahal presiden sendiri sesungguhnya adalah “bawahan” MPR. Namun, dalam sistem itu kita bisa menyaksikan bahwa golongan kaum cendekiawan dan profesional, misalnya, bisa mendapatkan tempat di lembaga tertinggi itu tanpa harus melalui pemilu dan jalur politik yang sering dianggap rumit, mahal dan kotor. Di atas kertas bisa dikatakan bahwa reputasi keilmuan dan profesionalitas mendapatkan penghargaan yang setara dengan para politisi di lembaga MPR itu. Para pendiri Republik ini telah sangat bijaksana mendesain MPR menjadi sebuah lembaga multikameral yang anggotanya heterogen, karena mereka sangat memahami bahwa Indonesia adalah sebuah negeri yang pluri.
Jalan tengah konstitusional itu sayangnya tidak konsisten kita praktikkan. Tak lama sesudah Proklamasi, sistem pemerintahan kita segera berganti menjadi negara kota murni, melalui sistem parlementer. Alasan historisnya sudah sering dikemukakan, dan mudah kita jumpai dalam berbagai buku dan karangan, namun kita sering meluputkan pertarungan politik di belakangnya.
Sjahrir, yang menjadi perdana menteri pertama dari pemerintahan parlementer itu, bersama dengan kelompoknya, bukanlah anggota BPUPK, sehingga ia tidak turut merumuskan konstitusi kita. Posisi mereka yang berada di luar BPUPK itu telah melahirkan pandangan bias, termasuk kegagalan untuk memahami bahwa UUD 1945 yang telah selesai dirumuskan itu merupakan jalan tengah dari perdebatan antara negara desa dengan negara kota.
Oleh karenanya, tudingan bahwa UUD 1945 adalah produk dari fasisme Jepang, sebagaimana yang sering dituduhkan Sjahrir dan kelompoknya, sebenarnya bisa dilihat dengan dua cara. Pertama, Sjahrir dan kelompoknya ahistoris dengan perdebatan yang terjadi di dalam BPUPK. Atau, kedua, tudingan itu sebenarnya lebih bersifat politis, yaitu untuk mengambil tempat dalam kekuasaan setelah Jepang menjadi pecundang dalam Perang Dunia II. Kita tahu, kekalahan Jepang telah membuat posisi Soekarno dan golongan elite lainnya yang sebelumnya mau berdiplomasi dengan Jepang menjadi terdelegitimasi di mata Sekutu, yang menjadi pemenang perang. Dan persis di situ Sjahrir, yang sebelumnya menolak berdiplomasi dengan Jepang, jadi memiliki jalan ke kursi kekuasaan.
Jika periode pemerintahan parlementer mempraktikkan model negara kota, maka Dekrit Presiden 1959, yang menandai dimulainya Demokrasi Terpimpin, mempraktikkan antonimnya, yaitu model negara desa. Dengan demikian, bisa dikatakan dengan nada ironis bahwa jalan tengah antara negara desa dan negara kota sebagaimana yang telah dilembagakan dalam UUD 1945, pada generasi perumusnya sendiri justru tidak pernah dipraktikkan dengan utuh.
Pemerintahan Orde Baru yang muncul kemudian pada dasarnya hanya memapankan saja model negara desa yang sudah dimulai oleh Soekarno. Bedanya, jika Soekarno menggunakan model negara desa untuk konsolidasi kebangsaan (nation building) dan membendung intervensi serta aneksasi kekuatan asing, maka pemerintahan Orde Baru mempraktikannya untuk kepentingan sebaliknya: memberikan karpet merah bagi kepentingan modal asing.
Pasca-Reformasi, kebencian dan trauma kita pada Orde Baru, telah mendorong kita untuk menjauhkan diri dari model negara desa dan jalan tengahnya. Empat kali amandemen UUD 1945 sesungguhnya merupakan tindakan ekstrim, dimana kita kini hanya menjadikan negara kota sebagai satu-satunya model pengelolaan negara, baik di tingkat pusat, provinsi, kabupaten/kota, dan termasuk di desa sendiri.
Ya, termasuk di desa. Sejak negara melakukan penetrasi sistemik kepada pemerintahan desa melalui pengangkatan seluruh sekretaris desa sebagai PNS, dan sistem tanah bengkok untuk aparat desa diganti dengan gaji rutin, maka sejak itu pemerintah desa menjadi bagian dari sistem negara kota.
Persoalannya, sebagaimana bisa kita saksikan dalam empat belas tahun terakhir otonomi daerah, dan sepuluh tahun terakhir sejak berlakunya konstitusi baru, berbagai persoalan yang muncul dan mengepung kita tidak seluruhnya merupakan problem transisional, melainkan problem sistemik. Problem transisional adalah problem yang sifatnya hanya sementara dalam sebuah periode perubahan tata kelola. Dalam jangka waktu tertentu, masalah itu akan pupus. Sementara, problem sistemik merujuk kepada persoalan yang melekat pada sistem itu sendiri, alias menjadi problem bawaan.
Tulisan ini tidak akan mengupas apa saja problem transisional dan sistemik dari tata pemerintahan negara kota yang kini berlangsung, melainkan hanya akan menyebutkannya secara general saja. Ada beberapa persoalan yang perlu untuk diperhatikan.
Pertama, pemberlakuan hanya satu model politik di semua jenjang pemerintahan telah mendistorsi latar historis dan sosiologis negeri kita yang sebenarnya sangat pluri. Penyeragaman model politik ini, seperti halnya yang dulu terjadi pada penyeragaman bentuk dan tata pemerintahan desa pada masa awal Orde Baru, telah mematikan banyak institusi lokal-tradisional yang sebenarnya memiliki fungsi sosial efektif. Jikapun tidak mematikan, pada akhirnya muncul dualitas kelembagaan, yang dari kacamata manajemen sebenarnya harus dianggap tidak efisien. Adanya dualitas desa dinas dan desa adat di Bali, misalnya, yang meskipun masing-masing memiliki fungsi dan kewenangan yang berbeda, sebenarnya tidak efisien. Desa dinas fungsinya hanya minimalis administratif saja.
Kedua, dengan menggunakan satu model negara kota di semua jenjang pemerintahan, mulai dari pusat, provinsi, kabupaten/kota, hingga desa, kita sedang mendesain kegaduhan politik di semua level kehidupan masyarakat. Pada mulanya publik mungkin akan menikmati proses ini, sebagai masa bulan madu pasca-berakhirnya rezim otoritarian yang berkuasa lebih dari tiga dekade. Namun, kegaduhan itu bersifat destruktif dalam jangka panjang. Pada akhirnya, ruang publik kita hanya diisi oleh politik saja, tak tersisa ruang publik yang lain.
Ketiga, masih terkait dengan soal sebelumnya, hanya berlakunya satu model negara kota di semua jenjang pemerintahan telah membuat pembagian wilayah kerja antara negara (state) dengan masyarakat (civil society) tidak lagi mudah dipisahkan. Pada ujungnya, masyarakat hanya merupakan subordinat saja dari negara. Ini adalah imbas dari dominasi politik dalam ruang publik kita. Semua hal, termasuk yang mestinya menjadi domain masyarakat, tiba-tiba akhirnya “di-negara-kan”, atau “di-politik-kan”. Dan hal ini tentu saja ironis. Sebab, dengan demikian praktik tadi tak lagi konsisten dengan model awal negara kota, yang sebenarnya menolak premis “manunggaling kawulo gusti”, sehingga mensyaratkan adanya pembagian wilayah yang tegas antara negara dengan masyarakat.
Keempat, konsekuensi logis dari semua itu adalah betapa jadi mahalnya politik. Sebagaimana telah disinggung, model negara kota membutuhkan logistik yang tidak sedikit untuk bisa mengoperasikan birokrasi kekuasaannya, mulai dari pusat hingga ke tingkat desa, sehingga oleh karenanya harus didukung oleh perekonomian yang kuat. Masalahnya, jika kehidupan warga negara di semua level pemerintahan didominasi oleh politik, bagaimana ekonomi akan berkembang dengan baik? Jika perekonomian kita tidak berkembang baik, namun seluruh proses politik itu terus berjalan, siapa sebenarnya yang telah membiayai seluruh hiruk pikuk politik ini?
Itu adalah persoalan-persoalan pokok yang sedang membelit kita saat ini. Persoalan-persoalan itulah yang telah membuat kenapa saya tidak tertarik untuk terlibat dalam perdebatan mengenai prosedur pemilihan kepala daerah. Karena, baik yang pro maupun yang kontra, keduanya sama-sama meluputkan persoalan pokoknya. Kalaupun saya tidak setuju pemilihan bupati/walikota secara langsung, alasan saya berbeda dengan partai-partai yang kini membela posisi itu.
Kenapa saya mengusulkan agar otonomi daerah ditarik ke level provinsi, karena level pemerintahan ini memiliki kapasitas yang leluasa untuk membahas kekhususan tata pemerintahan yang mungkin dibutuhkan oleh level pemerintahan di bawahnya. Dengan begitu, pemerintah pusat bisa mendistribusikan sebagian bebannya. Dan sebagai kepala daerah otonom, gubernur harus dipilih secara langsung.
Selain itu, dengan menarik otonomi ke wilayah provinsi, maka wilayah kabupaten/kota akan terbebas dari kegaduhan politik. Wilayah ini memang harus menjadi ujung tombak pembangunan ekonomi, dengan konsep pembangunan yang bersifat regional. Sayangnya, pembangunan regional selama ini seringkali tidak sinkron karena para bupati/walikota umumnya memiliki agendanya masing-masing, tak saling mengkoordinasikan kebijakannya dengan kepala daerah di sekitarnya. Dengan dipimpin oleh kepala daerah otonom selevel gubernur, maka pembangunan regional, terutama di luar Jawa, bisa dilakukan secara lebih terstruktur.
Kembali ke soal negara desa dan negara kota, sebagai negara maritim dengan luas wilayah dan jumlah penduduk yang besar, serta dengan kebudayaan dan latar sosial masyarakatnya yang pluri, Indonesia memang harus dikelola dengan perpaduan yang tepat antara konsep negara desa dengan negara kota. Tentu saja kita harus bisa memproduksi kebijaksanaan baru, yang dibutuhkan zaman ini. Dalam kaitannya dengan jabatan kepala negara, biarkan dia tetap dipilih secara langsung. Namun, kedudukan dan fungsi vital MPR sebagian harus dikembalikan. Bagaimana detailnya, itu yang harus dibahas.
Itu adalah persoalan-persoalan vital di hulu politik yang menanti untuk dibahas. Sayangnya, kita lebih suka gaduh meributkan hal-hal kecil di hilir. Sejak dahulu selalu begitu.
Yogyakarta, 11 September 2014
